Wywłaszczenie lub ograniczenie praw do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej samo w sobie jest sytuacją konfliktową, a znaczna część regulacji ustawowych, zamiast konflikty łagodzić, wzmaga pojawiające się w ich następstwie napięcia i nieuchronnie prowadzi do eskalacji sporu. Do konfliktu dochodzi nie tylko wówczas, kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty sprzeciwia się przeniesieniu na podmiot publiczny posiadanych praw do nieruchomości, ale również wtedy, kiedy realizacja konkretnego typu zamierzeń inwestycyjnych wydała się ustawodawcy na tyle istotna, że postanowił tekstem specustawy naruszyć zasadę prymatu negocjacyjnego sposobu załatwiania spraw nad administracyjnym przymusem.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z dnia 21 października 2020 roku, Dz.U. z 2020 poz. 1990; dalej ugn) w art. 113 ust. 1 stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, pod zawartym w treści art. 112 ust. 3 ugn warunkiem, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Choć przepisy Konstytucji nie wyrażają wprost zasady konsensualnego podejścia do nabywania nieruchomości na potrzeby inwestycji celu publicznego, to można ją pośrednio wywieść z art. 31 ust. 3 oraz, bezpośrednio w odniesieniu do prawa własności, z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami są zatem bezpośrednim następstwem reguł wyrażonych w Konstytucji RP i jako takie stanowić mają wzór dla wszelkiego rodzaju postępowań zmierzających do przymusowego przejęcia lub ograniczenia własności, w tym własności nieruchomości, a wskazujących na pierwszeństwo negocjacyjnego sposobu załatwiania sporów, jeśli już musi do nich, z różnych powodów, dochodzić, nad władczymi rozstrzygnięciami administracji.
Podejście takie wzmagać ma zaufanie do organów państwa i stanowionego prawa oraz propagować zasadę poszukiwania zgody wśród niejednokrotnie sprzecznych interesów wyrażanych po pierwsze przez różne grupy społeczne, a po wtóre, interesów publicznych i prywatnych. Dodatkowo poszukiwanie kompromisu uwzględniającego wszędzie tam, gdzie to tylko możliwie najszerszy wachlarz słusznych interesów różnych osób i grup, stanowi jedną z podstaw demokratycznego porządku prawnego w demokracjach liberalnych.
Zasady konsensualnego rozwiązywania sporów o nieruchomości niezbędne dla realizacji celów publicznych respektowane były, przynajmniej deklaratywnie (choć część wywłaszczeń nieruchomości miała w wyniku ich stosowania przynajmniej pozornie charakter dobrowolnej sprzedaży), również w ustawie z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą (art. 6 ust. 1) podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Były zatem postulowane jeszcze przed zmianami ustrojowymi w 1989 roku, których celem miała być wszak demokratyzacja życia publicznego, przejrzystość działań administracji oraz respektowanie podstawowych praw i wolności obywatelskich.
W aktualnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem w randze ustawy regulującym problematykę wywłaszczania nieruchomości jest, jak wspomniano, ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w swych zasadniczych postanowieniach również przewiduje pierwszeństwo negocjacyjnej procedury nabywania niezbędnych dla realizacji celów publicznych praw do nieruchomości.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 ugn, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie, w drodze umowy, określonych praw do nieruchomości i dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości, możliwe jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ustawodawca nie precyzuje jak powinny wyglądać rokowania i czy prawidłowym jest, często stosowane w praktyce, ich rozpoczęcie pismem wzywającym właściciela nieruchomości do zawarcia umowy na szkicowo jedynie zaprezentowanych warunkach. Doświadczenie życiowe uczy, że w normalnych negocjacjach pomiędzy niezależnymi stronami przyszłej umowy, rokowania nie rozpoczynają się w sposób sformalizowany. Na ich wcześniejszym etapie zwykle dochodzi do swobodnych rozmów zmierzających do ustalenia podstawowych oczekiwań stron i takiego określenia przedmiotu, terminu, ceny i innych istotnych warunków przyszłej umowy, które pozwalają na wystąpienie z formalną ofertą. Praktyka administracji jest jednak inna i najczęściej, zamiast przedstawienia zaproszenia do podjęcia rokowań, ogranicza się do pisemnego przedstawienia oferty zbycia nieruchomości za oferowaną cenę a jakiekolwiek wyrażone przez właściciela wątpliwości lub próby ustalenia szczegółów transakcji, traktowane są jako odmowa zawarcia umowy, co w rezultacie skutkuje wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Choć zatem formalnie przepisy prawa zobowiązują organy administracji do przeprowadzenia rokowań, w sferze faktycznej do żadnych, nawet najszerzej i najbardziej wieloznacznie pojmowanych negocjacji nie dochodzi, gdyż w toku krótkiej wymiany korespondencji nie jest możliwa jakakolwiek zmiana istotnych warunków przyszłej umowy, w szczególności nie jest możliwe prowadzenie rozmów przybliżających stanowiska stron, umożliwiających zawarcie kompromisu. Zakreślony dwumiesięczny termin, po upływie którego organ administracji uprawniony jest do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, traktowany jest jako niezbędny dla zapewnienia pozorów legalności dalszej procedury a nie konieczny dla jej negocjacyjnego zakończenia i traktowany raczej jak przeszkoda niż szansa. Warto zwrócić uwagę, że termin ten, pomimo braku formalnego zakazu, niemal nigdy nie jest przedłużany, nawet wówczas, kiedy zachodzi dobrze uzasadnione przypuszczenie, że rozmowy mogłyby doprowadzić do porozumienia.
W omówionym wyżej przypadku przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wymuszają rozwoju sytuacji konfliktowej lecz również jej nie zapobiegają. Przyjęta jednak przez większość przedstawicieli organów władzy publicznej praktyka zwykle prowadzi do wzrostu napięcia pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a właścicielem nieruchomości. Generowanego na wyżej opisanym tle konfliktu nie łagodzi orzecznictwo organów wyższych instancji ani sądów administracyjnych, które niewielką wagę przywiązują do sposobu realizacji ustawowego obowiązku prowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowań wywłaszczeniowych, najczęściej ograniczając się do zbadania, czy właściciel nieruchomości przed wszczęciem postępowania, otrzymał ofertę jej zbycia za cenę określoną na podstawie sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego.
Wywłaszczenia, do których dochodzi w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są, w obowiązującym porządku prawnym, stosunkowo najłagodniejszą formą przymusowego pozbawiania praw do nieruchomości, i pomimo uwag przedstawionych wcześniej, najpełniej ze wszystkich innych nadanych administracji rodzajów uprawnień, realizują negocjacyjną zasadę rozwiązywania sporów, choć oparta o nie praktyka twierdzeniu temu przeczy. Silniejsze napięcia na linii właściciel nieruchomości – podmiot realizujący cel publiczny, generowane są przez przepisy tych ustaw specjalnych, których postanowienia w ogóle nie biorą pod uwagę możliwości nabywania praw do nieruchomości w drodze rokowań z ich właścicielami, uznając za wystarczające ale i właściwe, pozbawianie ich w drodze władczej decyzji administracyjnej. Zapisy ustaw specjalnych, w procedurze nabywania niezbędnych dla realizacji celu publicznego praw do nieruchomości, w ogóle pomijają etap rokowań z właścicielem a do wywłaszczenia dochodzi na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takich przypadkach właściciele często dopiero na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego dowiadują się, że należąca do nich nieruchomość zostanie wywłaszczona na cel publiczny. W sytuacjach takich źródłami konfliktu są nie tylko wywłaszczenia, ale również praktyka postępowania organów administracji publicznej, która właściciela nieruchomości traktuje jak wroga projektowanej inwestycji komunikując się z nim wyłącznie za pomocą doręczeń i obwieszczeń, przedstawiając treść zapadłych decyzji jako niepodlegających dyskusji, nie konsultując jakichkolwiek działań w toku przygotowania i realizacji inwestycji. Organ administracji wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego praktycznie w każdym przypadku korzysta z prawa do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co w praktyce oznacza zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości i faktyczne pozbawienie praw do niej pomimo, że sama decyzja nie staje się przez nałożenie takiej klauzuli prawomocna.
Ustawy specjalne obok uproszczonej procedury nabywania praw do nieruchomości, znacząco ograniczają również, po stronie podmiotu realizującego przedsięwzięcie, ilość obowiązkowych ustaleń i uzgodnień, które w założeniu miały służyć nie tylko ochronie dobra indywidualnego ale również dobra wspólnego, a po stronie podmiotów publicznych i organizacji społecznych, możliwość wpływu na planowanie, projektowanie, realizację i eksploatację inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dzięki specjalnym zapisom ustawowym, zastępuje szereg uzgodnień, znosi ograniczenia środowiskowe, zezwala na naruszenie obszarów i obiektów zabytkowych, umożliwia realizację obiektów wbrew postanowieniom planów miejscowych, w praktyce wyklucza obywateli i organizacje pozarządowe z debaty na temat zasadności realizacji inwestycji, sposobu jej wykonania oraz jej lokalizacji. Taką architekturą systemu prawnego ustawodawca wzmocnił pozycję inwestora i działającej na jego rzecz pod przymusem ustawowym administracji lokalnej uznając, że cel publiczny i jego niezwłoczna realizacja są ważniejsze od ochrony słusznych interesów stron, wartości konstytucyjnych oraz podzielanych społecznie takich wartości jak ochrona środowiska, w tym kulturowego, przyrody, zabytków czy układów urbanistycznych.
Wywłaszczenie lub ograniczenie praw do nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ugn) przy czym ustalenie jego wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, określona według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Warto przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 150 ust. 2 ugn wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. W szczególnych przypadkach, dla ustalenia wysokości odszkodowania, określa się inny rodzaj wartości nieruchomości (art. 135 ust. 1 ugn).
Zatem co do zasady, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania zależna jest i zwykle ustalana w oparciu o wartość rynkową nieruchomości (praw wywłaszczonych). Ustawodawca uznał, że odszkodowaniem słusznym jest szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 ugn). Co więcej, w szeregu ustaw specjalnych, ustawodawca przewidział premie za wydanie nieruchomości w określonym, krótkim terminie oraz dodatek mający właścicielom domów mieszkalnych oraz lokali zrekompensować koszty wyprowadzki z nieruchomości wywłaszczonych. Postanowienia ustawowe są zatem, jeśli pomiąć problem słuszności odszkodowania za przymusowe wywłaszczenie w wysokości zbliżonej do wartości rynkowej, sformułowane w zasadzie w sposób konsensualny. Były właściciel otrzymuje z tytułu praw utraconych kwotę, jaką mógłby uzyskać, gdyby przysługujące mu prawa zbył z własnej woli w transakcji z innym, niezależnym i niedziałającym w sytuacji przymusowej podmiotem.
Konflikty na gruncie wysokości oferowanych i wypłacanych odszkodowań pojawiają się natomiast w innym miejscu. Dość oczywistym jest, że poczucie obywatelskiego obowiązku i związku ze wspólnotą lokalną nie zawsze skłania właścicieli nieruchomości wywłaszczanych do przekazywania ich na potrzeby realizacji celów publicznych za symbolicznym odszkodowaniem. Większość byłych właścicieli żąda odszkodowań przynajmniej równych wartości rynkowej, a część z nich chętnie uzyskałoby swoiste „premie” z tytułu przymusowego przejęcia praw do nieruchomości wywłaszczanych. Organy administracji są jednak zobowiązane do ustalania wysokości odszkodowań na podstawie wartości praw wywłaszczonych określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który, posługując się przepisami prawa, standardami zawodowymi ale również utrwalonymi praktykami i metodami wyceny, ma znaczący wpływ na jej wynik.
Jak już wspomniałem, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości praw wywłaszczonych. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest zatem opinia o wartości, która, zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, przyjmuje formę operatu szacunkowego. Dokument ten musi zostać sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w szczególności zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartymi w ustawach specjalnych przepisami szczególnymi, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 póz. 2109) oraz standardami zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Przepisami powszechnie obowiązującego prawa nie da się jednak uregulować wszystkich przypadków szczególnych, a regulacje ogólne pozostawiają znaczne pole manewru, co nie zawsze jest zgodne z oczekiwaniami podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania, które jednocześnie są zleceniodawcami wyceny (klientami rzeczoznawców majątkowych). Normy ogólne nie zapewniają również jednolitości przyjmowanych przez rzeczoznawców metod wyceny podobnych nieruchomości dla tożsamych celów, przez co często zdarzają się znaczne rozbieżności w otrzymywanych wynikach. Środowisko rzeczoznawców majątkowych, przeciwdziałając mocno krytykowanym przez administrację rozbieżnościom, wypracowało wiele nieformalnych zasad, norm i schematów postępowania, którymi wspomaga się w toku sporządzania wycen między innymi dla celu określenia wartości praw wywłaszczanych. Niektóre z nich znalazły wsparcie podmiotów realizujących cele publiczne, które dostrzegły, że zaproponowane metody wyceny prowadzą do ograniczenia wysokości koniecznych do wypłaty odszkodowań. W ten sposób powstały na przykład sformalizowane metody wyceny dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn, określenia wartości służebności przesyłu oraz innych ograniczonych praw rzeczowych czy w końcu, stosunkowo drobiazgowo uregulowane przepisami prawa, zasady wyceny nieruchomości przejmowanych pod budowę dróg publicznych.
Przepisy powszechnie obowiązującego prawa, standardy zawodowe oraz przyjęte metody wyceny nie wskazują jednak rzeczoznawcom majątkowym tego, co w kontekście konsensualnego nabywania praw do nieruchomości najważniejsze – zachęty do spojrzenia na problem zarówno z punktu widzenia nabywcy praw jak i tego, kogo praw się pozbawia. W sytuacji, kiedy tylko niewielka część rzeczoznawców posługuje się zaawansowanymi metodami analitycznymi, które, pod warunkiem właściwego określenia przedmiotu i zakresu wyceny, umożliwiają liczbowe określenie poszczególnych jej parametrów oraz wiarygodne określenie wyniku, brak spojrzenia z obu punktów widzenia sprzyja konfliktom na tle wiarygodności wyniku wyceny a co za tym idzie, wysokości odszkodowania.
Obowiązujące w zakresie wywłaszczenia i ograniczenia praw do nieruchomości przepisy prawa, praktyka organów administracji publicznej, rzeczoznawców majątkowych a także podmiotów realizujących cele publiczne jest tylko jednym z przykładów wmontowanego w architekturę systemu prawa i praktykę działania administracji, mechanizmu konfrontacyjnego, prowadzącego do tworzenia i eskalacji konfliktu pomiędzy obywatelem a władzą. Mechanizmy te zostały wbudowane w system na tyle głęboko, że ich neutralizacja nie jest możliwa bez fundamentalnych zmian przeprowadzonych znacznie głębiej niż tylko na poziomie legislacyjnym. Ostatnia praktyka prawodawcza wskazuje jednak, że mamy do czynienia raczej z utrwalaniem mechanizmów konfliktowych niż próbami ich likwidacji.