Wstęp.
Wydaje się, że sporządzenie tych uwag z powodu stopnia zaawansowania prac legislacyjnych nie ma większego sensu jednak być może głos w sprawie projektowanej regulacji wpłynie na dalszy tok prac sejmowych.
Trudno odmówić racji autorom uzasadnienia do komentowanego projektu, że instytucja użytkowania wieczystego gruntów powstała na gruncie odmiennego niźli dzisiejszy ustroju państwa, a wywodząc się bezpośrednio z ideologicznych fundamentów ustrojowych minionej epoki zasługuje na głęboką analizę. Trudno jednak również przyznać rację twierdzeniu, że użytkowanie wieczyste jest wyłącznie reliktem idei a w swym obecnym kształcie jest instytucją skomplikowaną, niejasną i konfliktogenną, która jednocześnie nie przystaje w żadnej mierze do demokratycznego państwa prawa z jakim mamy do czynienia. Z pewnością instytucja użytkowania wieczystego wymaga głębokiego namysłu oraz uważnych przekształceń jednak nie sądzę, aby jej pospieszna likwidacja była wskazana.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że użytkowanie wieczyste ma już pięćdziesięcioletnią historię, że w tym czasie było wielokrotnie komentowane a judykatura wypracowała zasadniczo jasne stanowisko w kwestii położenia użytkowania wieczystego w hierarchii praw do nieruchomości oraz zdołała rozstrzygnąć większość palących problemów z tym rodzajem prawa związanych. W chwili obecnej poza przesłankami natury ideowej, moim zdaniem nie istnieją takie, które wymagałyby likwidacji tego prawa.

Stosunki emfiteutyczne.

Prawo do korzystania z cudzego gruntu, prawo bezpieczne, trwałe i stosunkowo tanie pojawiło się w historii stosunków gospodarczych już około V w p.n.e. w Grecji pod postacią prawa wieczystej dzierżawy i pod różnymi postaciami w zależności od obszaru cywilizacyjnego przetrwało do dnia dzisiejszego w większej części współczesnego świata pozostającego pod wpływem kultury rzymskiej. Ze stosunkami emfiteutycznymi mamy do czynienia zarówno w krajach europejskich jak i Ameryce Północnej i choć mają one różną postać i są odmiennie regulowane to posiadają również jedną, podstawową cechę wspólną – umożliwiają czasowe, ale jednak trwałe korzystanie w określony sposób z nieruchomości stanowiącej własność innej osoby dla realizacji celów inwestycyjnych projektowanych przez właściciela emfiteuzy.

W aktualnym stanie prawym w Polsce oprócz użytkowania wieczystego nie istnieje równorzędne mu prawo zezwalające na zainwestowanie na nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności innej osoby, które jednocześnie nosiłoby znamiona trwałości i bezpieczeństwa. Dodać należy, że jakkolwiek ostatnio mamy do czynienia z ogromnym oporem społecznym skierowanym przeciwko nadmiernej, jak się mówi wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego to prawo to jest w porównaniu z prawem własności prawem tanim, pozwalającym wejść w posiadanie nieruchomości oraz zapewniającym możliwości inwestowania na gruncie cudzym bez jednorazowego angażowania nadmiernych środków finansowych. Konieczność istnienia takiego prawa zaś, moim zdaniem jest absolutnie niezbędna i to nie tylko z punktu widzenia społecznego, to jest możliwości „przekazania” stosunkowo tanich gruntów pod inwestycje ale również z punktu widzenia prawidłowej gospodarki nieruchomościami i to zarówno publicznymi jak i prywatnymi.

Zastanowić by się zatem należało nie tyle nad likwidacją prawa użytkowania wieczystego, co być może nad jego poszerzeniem w taki sposób aby możliwe było oddawanie w użytkowanie wieczyste również gruntów prywatnych lub też zastąpienie użytkowania wieczystego prawem zabudowy, z którego również skorzystać by mogły podmioty zarówno publiczne jak i prywatne. Jednocześnie ważna w projektowanej regulacji jest nie tyle nazwa konkretnego prawa ale jego cel, a celem tym powinno być umożliwienie a nie ograniczenie sposobów gospodarowania nieruchomościami.

Uzasadnienie projektowanej regulacji.

Celowość likwidacji prawa użytkowania wieczystego.

Autorzy projektowanej regulacji wskazują w uzasadnieniu projektu rys historyczny podkreślając przy tym mocno i wyraźnie pochodzenie prawa użytkowania wieczystego i opisując je w sposób pejoratywny nie zważając przy tym na to, że instytucja ta w ówczesnym okresie była jedyną możliwością pozyskania gruntów przez prywatnych inwestorów na potrzeby realizacji budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie autorzy twierdzą, jak pozwolę sobie stwierdzić nietrafnie, że proponowana przez nich regulacja jest zbieżna w postulowanymi rozwiązaniami proponowanymi przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego. Rzeczywiście jednym z postulatów Komisji Kodyfikacyjnej jest likwidacja prawa użytkowania wieczystego lecz likwidacja, której przebieg ma być łagodny, rozłożony w czasie i w dużej mierze dobrowolny w przeciwieństwie do gwałtownego, nieprzygotowanego i przymusowego, natomiast podstawowym warunkiem i celem Komisji Kodyfikacyjnej jest zamiana prawa użytkowania wieczystego w prawo zabudowy, czyli umożliwienie użytkownikom wieczystym stopniowego przejścia z posiadania gruntu jako użytkownik wieczysty na posiadanie gruntu jako uprawniony z prawa zabudowy. Wydaje się zatem, że autorzy nie do końca trafnie rozpoznali motywy, którymi kieruje się Komisja Kodyfikacyjna lub wykorzystali wyłącznie te z nich, które pasują do autorskiego sposobu postrzegania świata. Podstawową wadą projektowanego rozwiązania w zakresie celowości likwidacji prawa użytkowania wieczystego jest zatem moim zdaniem całkowita likwidacja jedynego prawa zezwalającego aktualnie na bezpieczne i trwałe korzystanie z cudzej nieruchomości na potrzeby inwestycyjne. Wydaje się zatem, że konieczne i niezbędne jest odwrócenie kolejności działań legislacyjnych w tym zakresie w taki sposób, aby najpierw (lub jednocześnie) wprowadzić inny rodzaj prawa czasowego do nieruchomości a dopiero następnie zlikwidować (lub przekształcić) prawo użytkowania wieczystego.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Autorzy proponują, aby z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przekształcone zostało w prawo własności nieruchomości a prawo współużytkowania wieczystego we współwłasność nieruchomości.

Aktualnie właścicielem gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (ostatecznie również związek takich jednostek). Użytkownikowi wieczystemu przysługuje do gruntów tych określone, dobrze opisane prawo, z którym wiążą się określone obowiązki. Nie należy zatem zapominać, że przekształcenie z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla użytkowników wieczystych stanowiło będzie zaletę natomiast dla właścicieli gruntów będzie formą wywłaszczenia. Oczywiście autorzy projektu podnoszą, że własność ta jest niejako własnością wspólną (o socjalistycznym rodowodzie?) a w związku z tym należy ją bezwzględnie zamienić na własność prywatną jednak zdają się zapominać, że zarówno idea współczesnego państwa jak i podstawy funkcjonowania samorządności nakładają na to państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego określone, coraz to większe obowiązki wymagające z jednej strony zaplecza finansowego, którym w przypadku użytkowania wieczystego są opłaty pierwsze oraz opłaty roczne a z drugiej zapewnienia rezerw terenowych na potrzeby realizacji inwestycji publicznych. Dzisiaj jeszcze nie mamy świadomości, że grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym pozostając własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić takie zaplecze rezerw terenowych, z którego można w określonym czasie i pod pewnymi, dobrze opisanymi warunkami skorzystać lecz ilość zadań wypełnianych przez podmioty publiczne już teraz zmusza je do nabywania gruntów dla celów ich realizacji. Pozostaje również niewyjaśnionym problem ponownego „uwłaszczenia” jednej grupy osób (użytkowników wieczystych) kosztem innych grup (mieszkańców danej wspólnoty samorządowej) przy jednoczesnym obniżeniu wartości majątku wspólnoty samorządowej. Z postulatem takim trudno się zgodzić o ile poważnie traktuje się tak prawo własności jak i jego ochronę w kontekście dobra wspólnego.

Odpłatność z tytułu przekształcenia.

Autorzy projektu regulacji proponują, aby ceną przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była suma pozostających do zapłaty opłat rocznych (od dnia przekształcenia do dnia, w którym prawo użytkowania wieczystego miało wygasnąć) zgodnie z ich wartością ustaloną na rok 2011. Zabezpieczeniem opłaty należnej z tytułu przekształcenia dotychczasowemu właścicielowi gruntów byłaby hipoteka obciążająca przekształconą nieruchomość.

Po pierwsze stwierdzić należy, że skoro ceną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miałaby być suma należnych właścicielowi opłat rocznych, do których wniesienia zobowiązany byłby użytkownik wieczysty gdyby przekształcenie nie nastąpiło przy czym wysokość tych opłat określana byłaby na poziomi obowiązujących w roku 2011 to mamy tutaj do czynienia ze nierównym traktowaniem podmiotów – użytkowników wieczystych. Zachodzi bowiem sytuacja, kiedy części użytkowników wieczystych zaktualizowano opłatę roczną w ciągu ostatnich trzech – czterech lat i ci użytkownicy zostaliby obciążeni stosunkowo wysokimi opłatami z tytułu przekształcenia , natomiast części użytkowników z aktualizacją opłaty rocznej miała do czynienia kilkanaście lat temu lub nigdy i wówczas cena przekształcenia ustalona zostanie na bardzo niskim poziomie. Pamiętać przy tym należy, że ustawa zakazuje aktualizacji opłat rocznych i ustalona decyzją opłata przekształceniowa ustalana jest raz na cały okres ponoszenia.

Po wtóre kwota opłaty z tytułu przekształcenia zabezpieczona ma być hipoteką na nieruchomości. O ile w przypadku użytkowania wieczystego byłby to zabieg stosunkowo prosty to już współużytkowanie wieczyste zrodzi kolosalne problemy z ustanawianiem takiego zabezpieczenia hipotecznego. Pamiętać należy, że hipoteka obciąża nieruchomość a nie udział w nieruchomości. Będziemy mieli zatem w przypadku np. wspólnot mieszkaniowych w budynkach posadowionych dziś na gruntach w użytkowaniu wieczystym do czynienia z sytuacją, kiedy hipoteka obciąży całą nieruchomości gruntową lecz … nie tylko ponieważ chwilą likwidacji użytkowania wieczystego zniknie również pojęcie odrębnej własności budynków i innych urządzeń posadowionych na gruntach w użytkowaniu wieczystym. Zatem obciążenie hipoteczne ustanowione zostanie na całej nieruchomości wspólnej, której współwłaścicielami, z mocy obowiązującego prawa zostaną właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Nieruchomość wspólna jedna nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, zatem zabezpieczenie tak skonstruowane stanowiło będzie raczej psychologiczny straszak niż faktyczną możliwość egzekucji. Nie jest również w mojej ocenie możliwe ustanowienie hipoteki z tytułu opłaty przekształceniowej na konkretnych lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość ponieważ wymaga oczywistej zgody właściciela nieruchomości obciążonej a tej właściciel dać nie musi.

Skutki dla budżetu.

Autorzy formułują twierdzenie, że ustawa nie powoduje ujemnych skutków dla budżetu Państwa. Cóż, skoro w mniemaniu autorów odjęcie własności nie powoduje uszczuplenia majątku trudno z tym twierdzeniem polemizować. Oczywistym jest, że konstrukcja naliczenia oraz wnoszenia opłat z tytułu przekształcenia nie powoduje znaczącego uszczuplenia dochodów Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie kilku lat jednak już w perspektywie lat kilkunastu lub kilkudziesięciu również wysokość bieżących wpływów, nawet jeśli do tego czasu nie wygasną poszczególne zobowiązania (nie zostaną w całości spłacone) będzie zauważalnie niższa (brak możliwości aktualizacji opłat). Natomiast bezwzględnie wysokość tych opłat gwałtownie zmniejszy się w roku 2089 kiedy wygasa wiele stosunków użytkowania wieczystego ustanowionych decyzjami administracyjnymi. W roku 2090 zatem zarówno Skarb Państwa jak i budżety jednostek samorządu terytorialnego praktycznie pozbawione zostaną wpływów z tytułu opłat przekształceniowych a już od dawna nie będą podmiotami prawa własności gruntów stanowiących majątek wspólny.

Projekt regulacji – szkic problemów.

Projekty regulacji prawnych, zwłaszcza rangi ustawy powinny być przygotowywane przez zespoły profesjonalnych legislatorów dzięki czemu być może mielibyśmy do czynienia z prawem o zdecydowanie wyższej jakości. W komentowanym projekcie autorzy zamiennie stosują wyrażenia „wieczyste użytkowanie” oraz „użytkowanie wieczyste”. Podkreślić należy, że instytucja użytkowania wieczystego posiada swoją definicję legalną w Kodeksie cywilnym i z punktu widzenia „porządności” regulacji nie jest obojętne czy korzysta się z wyrażenia „użytkowanie wieczyste” czy też „wieczyste użytkowanie”. Choć uwaga ta nie jest być może najbardziej istotną to świadczy o szacunku jakim autorzy projektowanej ustawy darzą obowiązujący porządek prawny.

Przymus.

Zgodnie z komentowanym projektem (art. 1, pkt. 1) „prawo użytkowania wieczystego przekształca się z mocy prawa w prawo własności nieruchomości”. Zgodnie z powszechnym przekonaniem prawo własności jest „lepsze”, „korzystniejsze” od prawa użytkowania wieczystego. Trudno również projektodawcom zarzucić nadmierne finansowe obciążenie użytkowników wieczystych kosztami przekształcenia. Skoro opłata z tytułu przekształcenia ma stanowić sumę należnych poprzedniemu właścicielowi opłat rocznych to z punktu widzenia użytkownika wieczystego to, czy będzie wnosił opłaty roczne czy też spłacał zobowiązanie z tytułu opłaty przekształceniowej jest absolutnie obojętne.

Jednak absolutnie niezrozumiały jest przymus samego przekształcenia. Ponieważ zadaniem nowoczesnego państwa jest tworzenie możliwości raczej a nie narzucanie rozwiązań spodziewać by się należało po projekcie zapewnienia możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to pod warunkiem, że wzięte by były pod uwagę interesy obu stron stosunku prawnego oraz zapewniona by była ich równość w procesie przekształceniowym. W przeciwnym wypadku, moim zdaniem mamy do czynienia z nadmierną ideologizacją prawa.

Zakaz.

Zgodnie z zapisem art. 1 pkt. 2 projektowanej ustawy „z dniem wejścia w życie ustawy, nie ustanawia się prawa wieczystego użytkowania”. Świadomie zatem projektodawcy ustawy rezygnują z jedynego względnie trwałego oraz bezpiecznego prawa umożliwiającego korzystanie z cudzej nieruchomości. W obliczu opóźniających się prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, która wprowadzić miała do nowego Kodeksu Cywilnego prawo zabudowy rezygnacja taka zdaje się być przedwczesna. Likwidacja prawa użytkowania wieczystego, jedynego prawa emfiteutycznego jakie w Polsce istnieje przyczyni się nie tyle do zbliżenia systemów prawnych Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw łacińskiego kręgu kulturowego co ich oddalenia.

Decyzja.

Potwierdzeniem (deklaratoryjnym?) przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest decyzja odpowiedniego organu jednostki samorządu terytorialnego (lub starosty wykonującego zadania administracji rządowej), która jednocześnie stanowi podstawę wpisu prawa (jak się wydaje do właściwej księgi wieczystej). Rozumieć należy, że chodzi o księgę wieczystą nieruchomości gruntowej a zatem jednoczesnej likwidacji ulegnie księga wieczysta nieruchomości budynkowej. Autorzy projektu nie zawarli w proponowanej regulacji jakichkolwiek wskazówek na ten temat. Nie jest jasne na jakiej podstawie zamykane będą księgi wieczyste budynkowe (prowadzone dla odrębnych od gruntu nieruchomości) nie jest też jasne jak uregulowane zostaną stosunki prawne pomiędzy właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Decyzja o przekształceniu zgodnie z wizją projektodawców zawierać ma jedynie stwierdzenie faktu przekształcenia oraz wysokość opłaty należnej dotychczasowemu właścicielowi. Nie będzie zatem rozstrzygała ani nawet zawierała wskazówek co do oznaczeń wieczysto księgowych nieruchomości dotychczas wyodrębnionych.

Projektodawcy nie precyzują również, a raczej precyzują szeroko podstawę wszycia postępowania uwłaszczeniowego mówiąc, że decyzja w sprawie przekształcenia wydawana jest bądź to z urzędu bądź też na wniosek; oznacza to, że o ile ani organ ani użytkownik wieczysty nie podejmą w tej sprawie właściwych działań wówczas w odpowiednich księgach wieczystych nadal widniał będzie zapis o użytkowaniu wieczystym. Co więcej, ponieważ decyzja jest jedynie deklaratoryjna to możliwe będzie pozostawanie w obiegu prawnym ksiąg wieczystych opisujących budynki, których faktycznie być już nie powinno.

Cena.

Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma być sumą pozostałych do zapłaty opłat rocznych określonych na poziomie opłaty za rok 2011. Jasnym jest zatem, że powstanie na tym tle ogromna różnorodność wysokości opłat, które po pierwsze zróżnicowane zostaną okresem pozostałego czasu użytkowania wieczystego a po wtóre wysokością ustalonej na 2011 rok opłaty rocznej. W skrajnie różnych sytuacjach znajdą się właściciele nieruchomości, którym do końca okresu na jaki oddana została nieruchomość pozostało lat kilka czy kilkanaście i tacy, którym pozostało do końca tego okresu lat kilkadziesiąt. Skrajnie różniły się będą opłaty z tytułu przekształcenia ustalane dla tych właścicieli, którym opłatę roczną zaktualizowano w okresie ostatnich kilku lat od tych, którym ustalono ją lub ostatnio zaktualizowano na początku lat dziewięćdziesiątych. Sytuacja taka z pewnością zrodzić może konflikty już nie tylko na obszarze poszczególnych gmin ale i dzielnic lub osiedli. Szczególnie istotne znacznie będzie to miało w przypadkach nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe ale również i takich, które wykorzystywane są na cele komercyjne (handlowe, usługowe, produkcyjne).

Hipoteka.

Z powodów oczywistych rozwiązania projektowane w ustawie nie opisują wszystkich możliwych sytuacji skomplikowanych stosunków własnościowych. Jasnym jest, że generalnie zabezpieczeniem spłaty opłaty z tytułu przekształcenia ma być hipoteka przymusowa ustanowiona na nieruchomości przekształconej lub, w przypadku współwłasności w użytkowaniu wieczystym właścicieli wyodrębnionych lokali na nieruchomościach lokalowych.

Takie obciążenie hipoteczne natychmiast jednak zrodzi pytanie o wartość nieruchomości z zapisem hipoteki. Skoro płatności poszczególnych rat rozłożone są w czasie i nieoprocentowane to jasnym jest, że nieopłacalna jest wcześniejsza spłata takich zobowiązań. Jednocześnie oczywistym jest, że obciążenie z tytułu opłaty przekształceniowej obciąża właściciela nieruchomości w chwili przekształcenia. W przypadku zbycia nieruchomości z przymusowym obciążeniem hipotecznym możemy spodziewać się, że cena transakcyjna zostanie obniżona o zdyskontowaną na dzień transakcji wartość pozostałego do spłaty zobowiązania. Wówczas jednak obniży wartość nieruchomości co wpłynie na wysokość dostępnego kredytu finansującego jej zakup.
Trudno w sytuacji tak niejednoznacznych rozstrzygnięć oraz niemożliwych do przewidzenia zachowań rynku twierdzić, że proces przekształceni owy pozostanie bez wpływu na sytuację gospodarczą i finansową właścicieli.

Bonifikaty.

System proponowanych bonifikat w opłatach z tytułu przekształcenia w sposób oczywisty wpłynie na przychody Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Szeroki zakres bonifikat, narzucony do obligatoryjnego stosowania wydaje się być wyłącznie ukłonem w stronę potencjalnego elektoratu politycznego i nie znajduje uzasadnienia.

Uwagi końcowe.

W dostępnych, już złożonych uwagach do projektu wielokrotnie zwracano uwagę na niechlujność legislacyjną proponowanej regulacji. Nie widzę powodów, aby argumenty te powtarzać. Należy jednak podkreślić, że projektodawcy formułując uzasadnienie przełożonego projektu kierowali się, jak się wydaje głównie względami natury ideologicznej, nie przedstawili w sposób obiektywny streszczenia refleksji na temat instytucji użytkowania wieczystego w przede wszystkim nie przedstawili pełnego, a w szczególności niekorzystnego z ich punktu widzenia opisu konsekwencji budżetowych.

Podsumowanie.

Prawo użytkowania wieczystego jest jedynym w obowiązującym systemie prawem trwałego, bezpiecznego i stosunkowo taniego korzystania z cudzej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji użytkownika. Likwidacja tego prawa z mocy ustawy wzmocniona dodatkowo zakazem jego ustanawiania likwiduje pożyteczną instytucję prawa emfiteutycznego, którego brak da się zauważyć już wkrótce po wprowadzeniu projektowanej ustawy. Jednocześnie projekt stanowi faktycznie wywłaszczenie jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa z posiadanych nieruchomości, które z jednej strony przynoszą stabilne wpływy budżetowe a z drugiej stanowić mogą zasób nieruchomości niezbędnych dla realizacji przyszłych celów publicznych lub rozliczeń z tego tytułu. Należy podkreślić, że pospieszne uwłaszczenie użytkowników wieczystych bez uprzedniego wprowadzenia do systemu prawnego innego, podobnego w konstrukcji prawa zezwalającego na trwałe korzystanie z cudzych nieruchomości jest co najmniej przedwczesne.

Z uwagi na powyższe projekt ten oceniam negatywnie.

Sądzę również, że instytucja użytkowania wieczystego powinna zostać stopniowo zastąpiona prawem zabudowy a jej likwidacja następować powinna powoli, wraz z wygaszaniem zawartych już umów lub ich przekształcaniem w prawo zabudowy właśnie.

Print Friendly, PDF & Email