Toczy się na ogólnopolskiej liście dyskusyjnej rzeczoznawców majątkowych (https://groups.google.com/forum/?hl=pl&fromgroups#!forum/rzmld) rozmowa na temat zasad szacowania wartości prawa własności gruntu dla celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Osią sporu jest pytanie, które (dla pewnego uproszczenia) można sformułować następująco: czy w sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób skrajnie odmienny od określonego umową należy mimo wszystko dokonać oszacowania prawa własności tego gruntu biorąc za podstawę cel oddania gruntu w uw z umowy czy też należy dokonać oszacowania przyjmując jako podstawę aktualny sposób korzystania z gruntu. Oczywiście w toku dyskusji włos jest dzielony na czworo poprzez przywoływanie przypadków mniej jednoznacznych, mieszanie celu z dopuszczalnym sposobem korzystania czy wreszcie wycieczki pod adresem. W rezultacie dyskusja się rozmywa, problem umyka, radykalizmy się szerzą a odpowiedzi czy choćby wskazówek popartych argumentacją brak.
Teza przychylna poglądowi o bezwzględnym nakazie szacowania wartości z podstawą określoną postanowieniami umowy opiera się na kilku mniej lub bardziej jasno wyrażonych argumentach. Po pierwsze zwolennicy wspomnianej tezy przywołują starą zasadę pacta sunt servanda (umów należy dotrzymywać). Skoro, argumentują, stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnoprawnym opartym na umowie pomiędzy właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym, a jednym z obligatoryjnych elementów tej umowy jest cel (dopuszczalny sposób korzystania) na jaki grunt jest w użytkowanie wieczyste oddawany to strony umowy podejmują wobec siebie pewne zobowiązania. Właściciel oddaje w użytkowanie wieczyste grunt, użytkownik wieczysty zobowiązuje się z tego tytułu uiszczać opłatę roczną. Właściciel zawierając umowę kształtuje dopuszczalny sposób zagospodarowania gruntu, zgodny z jego wizją polityki przestrzennej, użytkownik wieczysty zobowiązuje się postanowień umowy w tym i pozostałym zakresie przestrzegać poprzez korzystanie z gruntu zgodne z wolą właściciela, którą zaakceptował zawiązując stosunek użytkowania wieczystego (lub nabywając prawo użytkowania wieczystego). Jeśli tak, to niezależnie od tego, czy użytkownik wieczysty zapisów umowy w zakresie dopuszczalnego sposobu korzystania z gruntu przestrzega czy też postanowienia umowy w tym zakresie naruszył obowiązkiem właściciela jest naliczać opłatę roczną od wartości gruntu z podstawą opisaną celem a przeciwko naruszeniom użytkownika służyć mają inne środki przewidziane ustawami.
Po wtóre zwolennicy wspomnianej wyżej tezy podnoszą, że dokąd strony umowy nie dojdą do porozumienia w zakresie zmiany celu, na jaki grunt został oddany bądź zmiana taka nie nastąpi w trybie przewidzianym ustawą dotąd użytkownikowi wieczystemu grożą określone konsekwencje (aż do wypowiedzenia umowy i pozbawiania odszkodowania za budynki inne urządzenia stanowiące jego własność). Nie ma zatem podstaw, dla których właściciel, dokąd dopuszczalny sposób korzystania z gruntu nie zostanie zmieniony uprawniony był do zmiany zasad określania wysokości opłaty rocznej, a w szczególności nie istnieją podstawy, aby oszacowania wartości w celu aktualizacji opłaty rocznej dokonywać na podstawie odmiennej od celu określonego w umowie.
Po trzecie wreszcie w sukurs zwolennikom wspomnianej tezy przychodzi aktualne brzmienie §28 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, do którego przy ostatniej okazji dodano „ z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy”. Oczywiście i tutaj pojawiają się różne praktyki i teorie. Z jednej strony niektórzy praktycy wyceny twierdzą, że rzeczoznawca w toku szacowania wartości uprawniony jest do samodzielnego stwierdzenia tego czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości i na podstawie dokonanych oględzin przyjmują, że fakt ten miał miejsce, z drugiej zwolenników znajduje pogląd, że dopiero wraz ze zmianą zapisu w księdze wieczystej możliwe jest dokonanie oszacowania wartości rynkowej zgodnie z nowym sposobem korzystania z nieruchomości; dopuszczane są również podejścia pośrednie – zmiana nastąpiła, jest na to dokument ale zapisu w księdze wieczystej brak a mimo to wycena przebiega według nowego sposobu korzystania.
Jak słusznie zauważył jeden z dyskutantów znaczna część nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste objęta jest stawką 3 %, co wynika z art. 72 ust. 3 ustawy. W ramach tej stawki naliczane są opłaty roczne zarówno dla nieruchomości, dla których sposób korzystania to „przemysł” jak i „centra handlowe”. Rację ma inny z dyskutantów, kiedy twierdzi, że pojęcie celu określone jako „działalność usługowa” lub „działalność handlowa” jest bardzo nieostre i dopuszcza wielorakość dopuszczalnych sposobów korzystania. Mamy jednak w życiu do czynienia z przypadkami ostrymi, które generować muszą konflikty.
Jeden z moich klientów posiada w użytkowaniu wieczystym kilkadziesiąt nieruchomości na terenie kraju. W znacznej części przypadków tereny te to obszary poprzemysłowe, na których obecnie posadowione są sklepy wielkopowierzchniowe. W kilku przypadkach dokumentacja związana z użytkowaniem wieczystym określa cel jako: produkcja przemysłowa, zakłady przemysłu owocowo – warzywnego czy już szerzej spożywczego. Zarówno dla celu jakim jest przemysł jak i dla celu jakim jest handel wielkopowierzchniowy ustawodawca przewiduje jedną stawkę procentową zgodnie z którą ustalana jest wysokość opłaty rocznej – 3 %. Nie zachodzi zatem w tym konkretnym przypadku konieczność zmiany stawki procentowej opłaty rocznej jednak jasnym jest, że cel, a raczej dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości, zapisany w dokumentach i ten realizowany faktycznie różnią się od siebie znacznie. Różnią się od siebie również wartości gruntów, na których można realizować wyżej wspomniane sposoby korzystania. Dodatkowo w jednym konkretnym przypadku postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne ani z aktualnym sposobem korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego ani z tym, jaki został przewidziany dokumentami (teren zabudowy mieszkalnej o wysokiej intensywności).
Cóż w takim konkretnym przypadku uczynić ma rzeczoznawca majątkowy dokonujący oszacowania wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste?
Zgodnie z poglądem wyrażanym przez zwolenników omawianej tezy powinien dokonać oszacowania przyjmując jako podstawę tereny „przemysłowe” czy może jeszcze lepiej tereny „przemysłu owocowo – warzywnego”. Jakie będą konsekwencje takiego postępowania? W zasadzie jasne. Wartość gruntów o przeznaczeniu (dopuszczalnym sposobie korzystania) stricte przemysłowym jest wielokrotnie niższa niż wartość gruntów na których realizować można zabudowę obiektami handlu wiekopowierzchniowego. Załóżmy, że skromnie licząc różnica ta będzie jak 1 : 10. Organ reprezentujący właściciela dokona aktualizacji opłaty rocznej, użytkownik wieczysty aktualizacji tej nie będzie kwestionował i następnego dnia po terminie wystąpi z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jako, że po ostatniej noweli podstawą ustalenia opłaty jest wartość dla celu aktualizacji organowi nie pozostanie nic innego jak tylko ustalić wartość prawa użytkowania wieczystego (proste, wszak oparte na wzorze z rozporządzenia) i wydać odpowiednią decyzję. Użytkownik wieczysty za grosze nabędzie prawo własności cennego terenu, którego wartość często pozwoli mu zrefinansować koszty budowy obiektów handlowych. Czy zbieg dat wprowadzenia tych przepisów i ich konsekwencje zostały głęboko przemyślane czy też ta dziwna koincydencja jest dziełem zwykłego przypadku nie mnie i nie tutaj rozstrzygać.
Czy powinno się, a co ważniejsze czy można postępować inaczej? A ściśle mówiąc, czy w opisanym przypadku, kiedy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu niezgodnie z celem na jaki został oddany (niezgodnie ze sposobem korzystania określonym dokumentami) należy jako podstawę oszacowania przyjmować nadal cel (sposób korzystania) opisany dokumentami czy też sposób korzystania realizowany przez użytkownika wieczystego?
Moim zdaniem nie ma przeszkód, aby w toku określania wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dla celu aktualizacji opłaty rocznej przyjmować jako podstawę realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania z nieruchomości i zgodnie z tym sposobem poszukiwać nieruchomości porównawczych, a jedynie w sytuacji, kiedy grunt nie został jeszcze przez użytkownika wieczystego zagospodarowany należy przyjmować sposób zagospodarowania zgody z określonym w umowie. Moim zdaniem nie tylko można tak postępować ale wręcz należy to robić (choć rzeczoznawców majątkowych, którzy są czytelnikami tego teksu przestrzegam przez komisjami arbitrażowymi oraz komisją odpowiedzialności zawodowej, które niekoniecznie zgodzą się z wyznawanym tutaj poglądem).
Rola rzeczoznawcy majątkowego w procedurze aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów sprowadza się do ustalenia wartości rynkowej prawa własności gruntu (i czasami wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego). Na podstawie określonej przez rzeczoznawcę wartości organ reprezentujący właściciela lub sam właściciel może wszcząć procedurę aktualizacji opłaty rocznej. Opłata roczna może być aktualizowana nie częściej niż raz na trzy lata i uzależniona jest od wartości nieruchomości oraz obowiązującej stawki procentowej. Użytkownik wieczysty wnosi opłaty roczne przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do 31 marca za cały rok z góry.
Jeśli zatem rolą rzeczoznawcy majątkowego jest określenie wartości rynkowej prawa własności gruntu w użytkowaniu wieczystym, to, poza wszystkimi innymi problemami specyficznymi dla zagadnienia ustalania wartości rynkowej gruntu, który choć faktycznie zwykle jest zabudowany a wyceniany jest jako niezabudowany, ma to być wartość rynkowa prawa własności określona na dzień aktualizacji opłaty, która obowiązywała będzie, o ile cała procedura aktualizacji skończy się ustaleniem nowej opłaty, przez trzy lata. Wartość rynkowa to najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku. Uczestnicy rynku oceniają tę wartość nie tylko na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleń lokalnych czy indywidualnych ale również a może przede wszystkim przez pryzmat zdolności nieruchomości do generowania zysku.
Praktyka postępowania w przypadku, kiedy użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości niezgodnie z celem zapisanym w dokumentach jest powszechna i nie jest zwalczana przez właścicieli. Ryzyko oczywiście istnieje i świadomy uczestnik rynku weźmie je pod uwagę. Jednak dla oceny wartości gruntu ma to marginalne znaczenie.
Niczego także w tym zakresie nie zmienia zasada wymogu przestrzegania postanowień umowy. Oczywiście umów należy dotrzymywać jednak głównym elementem umowy jest fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz obowiązek uiszczania opłat rocznych z tego tytułu; sposób korzystania z gruntu jedynie powinien być w umowie określony jak o tym stanowi art. 239 § 1 KC.
Fakt, że użytkownik wieczysty do chwili, kiedy nie „zalegalizuje” sprzecznego z dokumentami sposobu korzystania z nieruchomości naraża się na ryzyko wypowiedzenia umowy bez odszkodowania za stanowiące jego własność budynki i inne urządzenia jest środkiem z zupełnie innej kategorii, którego zadaniem jest możliwość reagowania odpowiednich organów w przypadkach, gdyby realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania był jawnie sprzeczny z polityką przestrzenną oraz zamiarami właściciela związanymi z konkretną nieruchomością. Zagrożenie jak już wspomniałem istnieje i świadomy uczestnik rynku weźmie je pod uwagę prawdopodobnie podejmując kroki zmierzające do legalizacji własnej wizji zagospodarowania terenu.
W końcu zapisy § 28 ust. 5 rozporządzenia wskazujące, że wartość określa się „ z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy”. Z punktu widzenia rzeczoznawcy majątkowego zapis ten jest całkowicie chybiony. Gdyby poważnie i restrykcyjnie zachowywać jako podstawę oszacowania cel wynikający z dokumentów wówczas zapis ten nie ma żadnego znaczenia – cel jest opisany zapisami księgi wieczystej lub przynajmniej innymi dokumentami. Jeśli odnosić się do procedury zmiany stawki procentowej to rzeczoznawcy majątkowego w toku określania wartości stawka ta w ogóle nie obchodzi, jest nieprzydatna w procesie szacowania. Jeśli natomiast czytać ten przepis niejako rozszerzająco wówczas dojdziemy do wniosku, że ustawodawca przewidział – co jest jak najbardziej racjonalne i zgodne z doświadczeniem życiowym – że użytkownicy wieczyści realizują takie sposoby zagospodarowania gruntów, które są sprzeczne z postanowieniami umowy i stan ten, zarówno w sposobie ustalenia stawki jak i wartości dla realizowanego sposobu korzystania powinien móc być legalizowany.
Nie znajduję zatem powodów, dla których oszacowanie wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste powinno jako podstawę poszukiwania nieruchomości porównawczych przyjmować cel, na jaki grunt został oddany. Rozumiem jednocześnie tę cześć moich kolegów i koleżanek, którzy za takim rozwiązaniem optują zwłaszcza jeśli przy okazji bycia rzeczoznawcami majątkowymi parają się również doradztwem oraz „pomocą merytoryczną”. Rażąco niesprawiedliwe z punktu widzenia użytkowników wieczystych zdają się być przypadki, kiedy grunt oddany na cele przemysłowe ze stawką 3 % faktycznie wykorzystywany jest na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (ze stawką 1 %) a wycena opiera się na aktualnym sposobie korzystania. Mamy wówczas do czynienie ze zbiegiem bardzo wysokiej wartości oraz wysokiej stawki procentowej opłaty rocznej. Ale w takim przypadku, cóż można powiedzieć: sam sobie użytkownik wieczysty winien, że nie zadbał o zmianę stawki procentowej.
Mam nadzieję, a w zasadzie jestem przekonany, że i tym razem mam rację tak, jak to już niejednokrotnie bywało. Zarówno w przypadku art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (gdzie w wyniku swobodnych poczynań rzeczoznawców zmuszony był sprawą zająć się Sąd Najwyższy), § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (którego poprzednie brzmienie było racjonalne a jedynie wadliwie interpretowane przez znaczną część rzeczoznawców i urzędników administracji) jak i zakresu stosowania art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do tak zwanych gruntów drogowych głosiłem poglądy sprzeczne z powszechnie obowiązującymi. Żarna mielą powoli, ale stale – tutaj też jak sądzę, najpierw orzecznictwo a później prawodawca potwierdzą moje intuicje.
Moim zdaniem nie ma przeszkód, aby w toku określania wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dla celu aktualizacji opłaty rocznej przyjmować jako podstawę realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania z nieruchomości i zgodnie z tym sposobem poszukiwać nieruchomości porównawczych, a jedynie w sytuacji, kiedy grunt nie został jeszcze przez użytkownika wieczystego zagospodarowany należy przyjmować sposób zagospodarowania zgodny z określonym w umowie.
Moim zdaniem powyższa teza jest całkowicie słuszna. Co więcej, sformułowanie: „nie ma przeszkód” wydaje mi się zbyt ostrożne, wolałbym bardziej stanowcze „należy”, natomiast moment, do którego rzeczoznawcę powinien bezwzględnie obowiązywać cel zawarty w umowie, doprecyzowałbym jako datę, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynków wzniesionych na nieruchomości staje się ostateczna. Komentowana teza, po moim drobnym liftingu, wyglądałaby następująco:
Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dla celu aktualizacji opłaty rocznej należy przyjmować jako podstawę realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania z nieruchomości i zgodnie z tym sposobem poszukiwać nieruchomości porównawczych, natomiast sposób zagospodarowania, zgodny z określonym w umowie, należy przyjmować przy sporządzaniu wyceny aż do momentu uzyskania przez użytkownika wieczystego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionych na nieruchomości budynków.
Do uzasadnienia powyższej tezy nie ma potrzeby sięgać po argumenty inne niż analiza obowiązujących przepisów prawa, którą postaram się tu przeprowadzić.
Rozpatrywaną kwestię reguluje przepis art. 28 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DzU Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Tekst pierwotny tego przepisu brzmiał:
Wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1-4, określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Natomiast w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (DzU Nr 165 poz. 985) nastąpiła istotna zmiana tego przepisu, polegająca na dodaniu do jego wersji pierwotnej następującego fragmentu: z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy.
Aktualna wersja przepisu brzmi:
Wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1-4, określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy.
Dodany do rozporządzenia fragment (tekst zmodyfikowanego przepisu wszedł w życie 26 sierpnia 2011 r.) jest kluczowy dla zrozumienia omawianej kwestii. Ustawodawca, dodając ów fragment, kierował się chęcią jednoznacznego rozstrzygnięcia interesującego nas problemu. Niemniej jednak wygląda na to, że nie do końca mu się to udało. Mam bowiem wrażenie, że część biorących w dyskusji rzeczoznawców majątkowych odczytuje wskazówkę ustawodawcy ze zrozumieniem jedynie do przecinka, czyli fragment: z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, zaś chyba nie do końca nie jest dla nich jasne, co w istocie kryje się pod sformułowaniem: z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 ustawy.
Otóż przywołany art. 73 ust. 2 ustawy (z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, DzU z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) brzmi:
jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81.
W treści tego przepisu ustawowego najważniejsze jest podkreślone przeze mnie pojęcie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste (dalej: trwała zmiana). Ustawodawca nie zawarł definicji tego pojęcia w ustawie, brak jej również w rozporządzeniu. W związku z tym należy jej poszukać w orzecznictwie sądowym. Znaleźć ją można w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2010 r. (I CSK 591/09), zgodnie z którym: Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości – w rozumieniu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (…) – powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na tej nieruchomości.. Powyższą sentencję wyroku można przyjąć jako obowiązującą w orzecznictwie wykładnię interesującego nas pojęcia trwałej zmiany (nie znam żadnego innego wyroku sądu najwyższego, który by tę wykładnię podważył).
Skoro więc sąd najwyższy daje nam wykładnię przepisu, dalsze jej poszukiwanie jest zbędne. A więc trwała zmiana następuje w momencie, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanie się ostateczna. I nic więcej, kropka. Nie potrzeba na okoliczność trwałej zmiany wydawać zaświadczenia z urzędu ani przeprowadzać dodatkowego dowodu. Nie jest również konieczny wpis w księdze wieczystej. Na pewno zaś o tym, czy nastąpiła trwała zmiana, nie jest władny orzekać, z całym szacunkiem, rzeczoznawca majątkowy. Nie potrzeba wreszcie, aby stwierdzić czy wystąpiła trwała zmiana, przeprowadzać postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 2 u.g.n, bowiem w przepisie tym jest mowa o postępowaniu w sprawie zmiany stawki procentowej, a nie o postępowaniu o stwierdzenie czy nastąpiła trwała zmiana. Trwała zmiana jest tylko przesłanką, po wystąpieniu której, organ może przeprowadzić postępowanie o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej w trybie określonym w art. 78-81 u.g.n.
Sprawa jest więc prostsza niż się na pierwszy rzut oka wydaje. Jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste i nie jest zabudowana, to obowiązuje cel, określony w umowie o oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Na taki cel umówiły się obie strony stosunku użytkowani wieczystego i taki cel rzeczoznawca przyjmie przy wycenie dla celu aktualizacji opłat rocznych. Zrealizowanie inwestycji budowlanej i wydanie pozwolenia na użytkowanie powstałych na nieruchomości budynków, powoduje trwałą zmianę (w stosunku do celu określonego w umowie) sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro więc sposób korzystania z nieruchomości (cel) się zmienił w sposób trwały, dla rzeczoznawcy majątkowego istotny będzie realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania z nieruchomości i zgodnie z tym sposobem poszukiwać będzie nieruchomości porównawczych. Albowiem trwała zmiana występuje, co do zasady, w sytuacji, gdy chce tego użytkownik wieczysty, a właściciel nieruchomości na to wyraża zgodę, ewentualnie nie wnosi sprzeciwu. Nie można bowiem, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, „po cichu” i bez wiedzy oraz zgody właściciela zrealizować na nieruchomości inwestycję niezgodną z celem umowy o oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Aby osadzić powyższe rozumowanie w jakiejś konkretnej sytuacji, posłużę się przykładem, o którym mowa w komentowanym wpisie na blogu. W umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (dla uproszczenia wywodu pominę fakt, że cel może być także ustanowiony w decyzji administracyjnej) postanowiono, że nieruchomość zostanie oddana w użytkowanie wieczyste w celu produkcji przemysłowej. Następnie użytkownik wieczysty (lub jego następca prawny) wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie sklepu wielkopowierzchniowego, czyli supermarketu. Zatem dołączony do wniosku użytkownika wieczystego projekt budowlany zakładał realizację inwestycji, która była niezgodna z celem zapisanym w umowie.
Na tym etapie zatrzymam się trochę dłużej, gdyż ma on istotne znaczenia dla rozważanej kwestii. Możemy mieć tu do czynienia z dwiema możliwościami. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, najczęściej będzie to gmina. I w tym wypadku organ wydający pozwolenie na budowę (wójt) będzie jednocześnie reprezentantem właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste (gminy). Druga z nich dotyczy sytuacji, gdy właścicielem gruntu jest Skarb Państwa (SP). W tym z kolei wypadku organ wydający pozwolenie na budowę (wójt) nie reprezentuje właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste (SP).
Rozpatrzmy te dwie sytuacje oddzielnie.
Pierwszy wypadek jest niezwykle ciekawy. Albowiem wójt (osoba fizyczna, Kowalski lub Kowalska) występuje z jednej strony jako organ wydający decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę, a więc działa w sferze administracyjno-prawnej, z drugiej zaś strony ten sam człowiek reprezentuje właściciela gruntu (gminę) i działa w jego interesie w sferze cywilmo-prawnej. Wójt (Kowalski/Kowalska) jest więc jak znana z noweli Roberta Louisa Stevensona postać londyńskiego lekarza Dr. Jekyll’a, który po wypiciu magicznego eliksiru zamienia się w Mr. Hyde’a. Załóżmy więc, dla lepszego zobrazowania tematu, że wójt działający w sferze administracyjno-prawnej, wydający w tym wypadku decyzję o pozwoleniu na budowę to Dr Jekyll, natomiast ten sam wójt działający w sferze cywilno-prawnej, w tym wypadku reprezentujący interes właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, to Mr. Hyde. W rozpatrywanym przeze mnie przykładzie użytkownik wieczysty zwraca się do wójta (Dr. Jekyll’a) o wydanie mu decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji niezgodnej z celem ustanowionym w umowie, którą zawarł z użytkownikiem wieczystym ten sam wójt, ale jako Mr. Hyde. Dr Jekyll, który w toku rozpatrywania wniosku użytkownika wieczystego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, konfrontuje go z postanowieniami umowy, dotyczącymi celu użytkowania wieczystego, zamienia się niepostrzeżenie w Mr. Hyde’a…
Tak, mniej więcej, mógłby wyglądać monolog (dialog) wewnętrzny wójta:
Dr Jekyll:
Drogi Mr. Hyde, użytkownik wieczysty zwrócił się do mnie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na wybudowaniu supermarketu. Co jako reprezentant właściciela nieruchomości, który zawarł z nim umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, masz do powiedzenia na ten temat?
Mr. Hyde:
Cóż, wydaje mi się, że mamy mały problem Doktorze. W umowie, jak byk wpisany jest cel użytkowania wieczystego: produkcja przemysłowa. Co prawda, mnie jako reprezentantowi właściciela to wcale nie przeszkadza, że chce on wybudować supermarket. Być może to i nawet lepiej, na tych terenach i tak większość zakładów produkcyjnych upadła, a tak ludzie będą mieli gdzie robić zakupy, część mieszkańców znajdzie zatrudnienie, a ponieważ – wraz z wybudowaniem supermarketu – wartość nieruchomości się zwiększy, to i ja większe opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego będą mógł ściągać. No, ale jednak umowa to bądź, co bądź, umowa, a pacta sunt servanda.
Dr Hyde:
Hmm, więc rzeczywiście mamy problem. W zasadzie użytkownik wieczysty spełnia wszystkie warunki, aby wydać mu tę decyzję, tylko postanowienie umowy dotyczące celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, stanowi problem. Jeżeli więc Ty, drogi Mr. Hyde, nie masz nic przeciwko temu, aby zmienić cel umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, czemuż by nie wybrać się wraz z użytkownikiem wieczystym do kancelarii notarialnej i zmienić umowę? Wtedy ja miałbym wolną rękę w kwestii pozwolenia na budowę.
Mr. Hyde:
Zasadniczo masz rację Doktorze. Jednak zmiana umowy wymagałaby szeregu czynności, po co się wysilać, pisma pisać, przygotować projekt nowej umowy, tracić czas na notariusza, nie mówiąc już o kosztach notarialnych nowej umowy, a i kontrola nie wiadomo, czy się nie będzie czepiać, bo wiesz, jacy oni są w tej kontroli, zaczną się pytać: „a dlaczego?” i trzeba będzie to uzasadniać…
Dr Jekyll
Ależ koszty notarialne można by przerzucić na użytkownika wieczystego, niech on również sporządzi projekt nowej umowy, wybierze notariusza, a kontrola na pewno nie będzie w takich rzeczach grzebać, cóż ich obchodzą jakieś tam stare umowy!
Mr. Hyde
No tak, zasadniczo masz rację Doktorze… hmm, hmm. Jednakowoż, może zróbmy tak: ja będę udawał, że nie wiem nic o tym wniosku, a ty po prostu wydaj tę decyzję. Wszak przecież jeśli użytkownik wieczysty zbuduje ten supermarket i otrzyma decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie – nastąpi trwała zmiana, o której mowa w art. 73 ust. 2 u.g.n., a więc i tak zmieni się cel, na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. A umowę wsadzi się do archiwum, do którego nawet pies z kulawą nogą nie zajrzy.
Dr Jekyll
A, to jednak znacznie upraszcza sprawę drogi Mr. Hyde. Biorę się więc do roboty i zaraz wydam te decyzję!
Wójt, pomimo iż w umowie był ustanowiony cel – produkcja przemysłowa, wydał pozwolenie na budowę supermarketu. W moim jednak przekonaniu, jeżeli obie strony zgadzają się na zmianę celu, to powinny, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, udać się do notariusza i dokonać stosownych zmian w umowie. Albowiem działanie organu polegające na wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z celem zapisanym w umowie jest, mówiąc wprost, niezgodne z prawem. Nie miejsce tu jednak na rozwodzenie się dlaczego, ciekawych odsyłam do artykułu Sławomira Dudzika i Jerzego Pisulińskiego: Określenie sposobu korzystania z gruntu w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste – konsekwencje dla procesu inwestycyjnego, „Samorząd Terytorialny” 5/2006. W analizowanym przypadku taka sytuacja musiała mieć miejsce. Trzeba więc stwierdzić, że organ (a zarazem reprezentant właściciela) poszedł po prostu „na skróty”. Co więcej, skoro ustawodawca w art. 73 ust. 2 u.g.n. wprowadził pojęcie trwałej zmiany, to niejako tę drogę na skróty „usankcjonował”.
W drugim wypadku organ (wójt), pomimo iż w umowie był ustanowiony cel – produkcja przemysłowa, wydał pozwolenie na budowę sklepu wielkopowierzchniowego. Właściciel gruntu (SP) mógł uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jako strona, a tym samym mógł – jeżeli nie zgadzałby się na zmianę celu – doprowadzić do wydania przez organ decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś w opisywanym wypadku doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy wnioskować, że właściciel (SP) nie miał nic przeciwko zmianie celu. Oczywiście nie ma znaczenia czy taka decyzja właściciela była świadoma czy dokonała się przez niedopatrzenie jego czy też jego pracowników.
Po zrealizowaniu inwestycji użytkownik wieczysty otrzymał pozwolenie na użytkowanie budynku – sklepu wielkopowierzchniowego. Tym samym dokonała się trwała zmiana, o której mowa w art. 73 ust. 2 u.g.n. Od tego momentu, zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściciel, nie są już skrępowani celem określonym w umowie, gdyż w wyniku trwałej zmiany uległ on automatycznej zmianie. Obie strony stosunku użytkowania wieczystego mają prawo do zmiany, w trybie art. 78 – 81 u.g.n., stawki procentowej stosownie do nowego sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli więc w wyniku trwałej zmiany nastąpił wzrost wartości nieruchomości, to zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściciel, mają takie samo prawo do czerpania korzyści z tej zmiany. Użytkownik wieczysty może ją korzystniej zbyć, a właściciel ma prawo i obowiązek do czerpania większych zysków z opłat rocznych z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli zaś w wyniku trwałej zmiany nastąpił spadek wartości nieruchomości, to jego konsekwencje poniesie przede wszystkim użytkownik wieczysty, ale również i właściciel – w formie niższych dochodów z opłat rocznych. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy powinien przy wycenie dla celu aktualizacji opłaty rocznej przyjąć jako podstawę realizowany przez użytkownika wieczystego sposób korzystania z nieruchomości i zgodnie z tym sposobem poszukiwać nieruchomości porównawczych. Wszak celem aktualizacji jest ustalenie „aktualnej” i rzeczywistej wartości nieruchomości, nie zaś wartości aktualnej, lecz od rzeczywistości oderwanej.
Na koniec zadam nieco przewrotnie pytanie, a po co ciż rzeczoznawcy majątkowi w ogóle się tym przyjmują? Sam nie jestem rzeczoznawca majątkowym. Gdybym jednak nim był, mając za zadanie sporządzenie wyceny nieruchomości dla celu aktualizacji, w sytuacji gdy użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób niezgodny z celem ustanowionym w umowie o oddane nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tzn. wzniósł budynek (budynki) służące celowi innemu, niż ten, który jest zapisany w umowie, sporządziłbym dwie wyceny dla celu aktualizacji opłaty rocznej: jedną dla przedmiotowej nieruchomości wykorzystywanej w sposób zgodny z celem umowy (w opisanym przypadku na cel: produkcja przemysłowa), drugą zaś dla przedmiotowej nieruchomości wykorzystywanej w sposób niezgodny z tym celem (w opisanym przypadku na cel: handel wielkopowierzchniowy). I tak ja miałbym święty spokój. A niech organ dokonujący aktualizacji, na własną odpowiedzialność, zdecyduje, której wyceny użyje dokonując wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej (ewentualnie, będąc rzeczoznawcą majątkowym, już w umowie o wykonanie operatu dla celu aktualizacji zastrzegłbym, jakiej wyceny oczekuje organ w opisanym przypadku). W końcu głównym winowajcą tego zamieszania jest właściciel, który dopuścił do tego, że użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób niezgodny z umową, a nie bogu ducha winny rzeczoznawca majątkowy.